自古以来苏北沿海产盐，盐场密布，分属淮南、淮北，合称“两淮盐场”。辛亥革命后，民国临时政府委派张謇任两淮盐政总理，机关驻上海。上任伊始， 时值隆冬。张謇要去看看烧盐的灶地。按照官衔此行配有轿班、二爷、卫兵，前呼后拥。海边寒风凛冽， 张謇穿着狐皮袍套。抵达灶地时，因冬季熄灶，眼前只望见一片烧盐荒场，一堆一堆散在灶场上的矮草棚。

轿班在灶场边停下来，喊人没有答应。走近一个草棚，但见一扇矮草门。推开，看到有人在草堆中动。再喊也无人应答，一个卫兵刚要爬进去看看，忽见一男子臂上挂着一篮草籽走了过来。瞧见官轿吓坏了，跪倒在地上。

通海垦牧公司堤渠工程

张謇看到这情形，马上出轿，亲自扶他起来问他道：“这棚子里住几个人？”男子答道：“有六口人，连我在内。” 又问道：“为什么喊你们不出来？”男子回答：“我家六口，只有一条棉裤。我要洗草籽、做饭，这条棉裤给我穿了，他们没有裤穿，不能出来。”张謇把身上的十块钱，再向两个随从借了六块，共计十六块钱交给灶民，叫他们每人买一条棉裤穿。首次视察灶场， 给了张謇极大的刺激。

隔年到了夏季，张謇再次赴灶场看烧盐，呈现眼前的却是另一番景象。骄阳下的灶场热火烘烘、忙碌非常。走近盐灶，一看灶民烧盐干活，张謇吓了一大跳。人钻灶炉烧盐，烤到全身发红，吃不消而返身出来，在烈日底下深呼吸乘凉。烧盐的日子，灶民吃大麦饭和盐萝卜，到了冬天大麦饭也没得吃，只好吃草籽。张謇目睹此状，深叹：“灶民所过生活，是人类最苦的生活！”他把目光投向海边漫漫滩涂，看到一望无际的草荡，草长得比人还要高，专长草仅供烧盐。清廷盐法规定：荡地只准长草，不准垦种。这是第二次张謇感到极大的刺激。

第三次给张謇带来无法忍受的刺激是他回到扬州， 原定此行不赴盐商任何宴会，但公务必须谈判，张謇不得不应邀赴会。盐商们照着习惯预备宴席。餐桌周围镀银，桌中央有一个相当大的镀银圆洞。忽然，厨子牵了一只脑壳毛拔光的猴子，绑在桌底下，脑壳完全露出桌面圆洞。主人邀客入席，说：“这是一桌名菜， 叫作‘吃猴脑’。”厨子拿起银锤，将猴脑敲破，取去脑盖。猴子在桌下叽叽叽叫，客人和主人在谈笑中， 用银匙取出猴脑畅吃，口口声声赞其美味。席中唯独张謇气得发抖，辞席而去。

受到这一系列刺激以后，张謇决意辞去盐政总理， 并上书临时政府，要求废止盐法，准许人民开垦灶地。同时在南通、启东划地试办垦牧，这就是通海垦牧公司。袁世凯上台后组织内阁，委任张謇为农商总长。张謇就职后的第一件工作，就是废止盐法，实行“废灶兴垦” 的农业改革。不久他干脆辞官回乡兴办实业，同时以通海垦牧公司为引领，发动一批有志于苏北沿海开发的实业家纷纷在黄海滩涂创办盐垦公司，掀起了中国农业史上前所未有的大规模垦殖和移民大潮。昔日“烟火三百里，灶煎满天星”的苏北海滩，经过开发，一跃成为国内最大的棉垦区和重要的商品棉基地。伴随废灶兴垦进程，近代苏北沿海灶民大部分脱离“灶籍”， 和移民一样成为盐垦公司的佃户。1931 年，苏北沿海七县 ( 启东、海门、通州、如皋、东台、盐城、阜宁 ) 棉田面积达 460.3 万亩，占江苏省棉田的二分之一，全国总棉田的八分之一。